三农资讯龙港城变:中国第一座农民城的“镇改市”探路

“龙港的新型城镇化试点改革不仅仅是龙港民众人心所向,大势所趋,更是区域新型城镇化的必由之路。”温州市苍南县委常委、龙港镇委书记丁振俊在接受中国经济时报记者采访时表示,将改革…

“龙港的新型城镇化试点改革不仅仅是龙港民众人心所向,大势所趋,更是区域新型城镇化的必由之路。”温州市苍南县委常委、龙港镇委书记丁振俊在接受中国经济时报记者采访时表示,将改革开放初期具有全国影响力的“中国第一座农民城”的新型城镇化试点做好,其意义绝不仅限于建设好一个龙港镇,对于全国特大镇如何转型为市和温州经济社会的转型提升,都具有重要意义。

但是,龙港试点是一项涉及面广、错综复杂的“系统改革工程”,改革试点必然要打破常规、突破现有的条条框框,一些具体的改革举措,也可能需要突破现有政策甚至法律法规,因此,多位接受本报记者采访的专家学者建议,国家部委和省级部门应加强对龙港试点工作的顶层设计,落实改革容错免责机制,允许边试边完善,为试点改革营造宽松包容的环境。更为关键的是,建议国家有关部门尽快出台设市标准和具体程序,加快特大镇设市进程。

为全国特大镇转型探路

丁振俊告诉本报记者,从国家层面来看,当前,国家急需在新型城镇化、特别是新生的中小城市体制上进行探索和创新,解决如何从一般的特大镇、小城镇转型为城市,当前龙港的国家新型城镇化综合试点,就是在为全国特大镇如何转型为市进行探路。

在丁振俊看来,现在全国10万人以上的特大镇有237个,如果都按照乡镇模式进行管理根本管不过来,体制上也造成了“小马拉大车”的尴尬。更为重要的是,在当前的法律构架中,乡镇基层政府职能非常有限,很多问题没有权限去管理和解决,这极大制约了像龙港这样特大镇的发展。

因此,必须通过设市模式来解决特大城镇转型发展的体制问题,这也是龙港试点的最大意义,更是为国家在新型城镇化、“镇改市”进程中进行探路,形成一套可复制、可推广的新型设市模式。

“对温州市来说,龙港试点是温州模式的另一种创新。”丁振俊说,温州的发展本身就是改革创新的结果,而龙港更是敢为人先,三十年前在一片滩涂上造起了一座“农民城”,这正是龙港抓住了国家改革开放的机遇,敢于突破、敢于率先改革的结果;随后,国家对小城镇的每一轮改革,龙港基本都有参与,改革经验非常丰富,如果此次国家新型城镇化综合试点成功了,也将是温州模式的再创新。

“对龙港来说,这次试点改革是推动龙港转型发展的一次历史性机遇。”采访中,多位龙港政府界人士都告诉记者,因为龙港镇发展三十年来,曾多次提出要“镇改市”。

20世纪90年代开始的十年时间里,龙港镇区人口从6000人发展到10万人,按照当时县改市的标准,10万人已经完全满足“设市”条件了;再加上管理体制落后、行政效率低下与当时龙港的经济发展水平已不相适应,很多事情镇级政府没有权限处置,事无巨细都要请示汇报,有些事情报上去很长时间也批不下来,很多项目跑了、很多事情搁置在那里。“所以,一直以来,龙港申请‘镇改市’的脚步就没停过。”

“龙港之前的几轮扩权改革都未能成功,主要还是破除不了法律障碍。”丁振俊告诉记者,之前围绕放权、扩权的几次行政改革,因为没有相关的法律保障。于是,在经过放权、收权的反复后,改革并没有达到预期目标。

如果这一次的改革试点能在行政体制上进行突破,得到相应的决策权、自主权,将极大激发龙港经济社会发展的活力,龙港将再次迎来跨越发展的历史新机遇。“所以,不管是对中央还是地方,此次龙港试点都具有重大意义。”丁振俊表示。

试点路上阻力重重

对于龙港来说,“镇改市”是其多年的夙愿,但是怎么改、改成什么级别的市,龙港试点路上的阻力和困难并不少。

首先,龙港要设什么级别的“市”。本报记者在龙港采访时发现,当地民众对龙港“镇改市”非常期待,要求也比较高,认为最低也应该改为县级市,但事实上,这一要求遇到很大阻力。

一位不愿意具名的相关人士告诉记者,如果将龙港镇设成县级市,浙江省担心一旦龙港开了头,那么随后温州乃至全国将会有更多的经济发达镇都会要求脱离原有行政区划搞“独立”,将会增加很多欠发达县,这跟中央“十三五”脱贫工作要求相背离;而从县级政府来说,一旦龙港独立出去,县级经济可能将分出去半壁江山,对苍南县的影响不可谓不小,县级政府也会有意见。“因此,将龙港直接改为县级市的阻力太大。”该人士表示。

在种种考虑下,有消息表示浙江省考虑龙港“镇改市”采用省管县辖模式,相当于计划单列市,但又不跟原来的行政区划脱离。

在此基础上,坊间也有声音表示,既然完全独立有障碍,那么可以在保留原来行政区划不变的情况下,先按照县级政府给予试点镇自主权,这样在体制上就有所突破了,而地方也可以接受,遇到的改革阻碍会小一些;至于设市级别是什么,可以一边试点一边探索。

其次,改革利益协调困难重重。据记者采访了解,按照龙港2014年年底刚获批试点时的时间计划表,三年内,试点将取得明显成效,形成一套可实行、可复制、可推广的新型设市模式。

但一年多时间过去了,龙港新型城镇化综合试点工作才刚刚完成方案准备以及相关协调工作,被视为行政体制改革中最为重要的载体——大部制改革也才刚刚正式启动。

对于进展较慢的问题,丁振俊告诉记者,主要还是大家对试点工作统一认识需要过程。

“龙港作为综合试点,需要方方面面的支持,涉及各方利益的调整,协调起来比较困难。”龙港镇老书记陈定模在接受本报记者采访时表示,虽然改革需要创新突破,但地方历来都是守着各种条条框框办事,不敢突破。

在这种固有思维的影响下,地方一直在力求将试点方案做到尽善尽美,再报到上级去审批,而上级审批又必须按照现有法律法规去办事,到最后发现陷入了死循环:镇级政府希望上级批复如何试点、哪些可以突破,而上级政府必须依法依规审批,最后发现很多审报都批不了。一位镇级干部告诉记者,“去年一年试点工作很多时候都是在绕圈子。”

面对龙港试点工作进展缓慢的现实,不少关注龙港发展的领导、专家学者都建议龙港应率先突破:如果每一件事情都要让上面定好调子那就不叫试点了,试点就是改革,改革就是要突破一些条条框框的制约,地方必须自己先干,责任自己先担,先行先试、敢闯敢试、不等不靠,这才叫改革。

“如果改革一点都不花力气,那就不叫改革了。”老书记陈定模曾讲过一句很经典的话,龙港历来的发展都是靠改革,什么是改革,改革就是从突破法律开始,因为地方发展遇到法律障碍了,需要通过试点改革来突破创新、通过修法进一步完善法律。

丁振俊告诉记者,今年开始,龙港将按照不等不靠、先行先试的总体原则,先行启动行政管理体制改革,近期进展比较快,如“大部制改革”全部职能已基本厘清,计划今年6月开始运转。“当行政体制改革进入运转阶段,龙港试点的新型设市模式将逐步探索完成。”

区域发展应有长远打算

温州市人民政府决策咨询委员会委员、温州市委党校经济学教研部主任朱康对在接受本报记者采访时表示,从目前来看,龙港设市试点改革面临不少难题,因此亟须加强顶层设计和省市县三级的协同推进。

首先,浙江省政府、温州市政府应加强对龙港改革试点工作的领导。龙港设市是个大问题,涉及到的方方面面关系相当复杂。它不仅涉及到苍南县内部区域结构关系的调整,也涉及到省市县之间利益关系的协调;不仅检验着对国家试点的组织实施能力,更需要组织、人事、财政、土地等行政管理部门的相互配合,这些如果仅依靠龙港镇自身显然很难解决。

其次,浙江省政府、温州市政府相关部门要加强对龙港设市试点的具体业务指导。可在“试点工作领导小组”下设工作小组,由省、市、县、镇有关部门领导和工作人员组成,根据有关部门自身职责,具体帮助和指导龙港设市试点中的组织人事调整、财政金库设立、审批权限落实等具体工作。

另外,要全面统筹规划新型城镇化的综合改革试点工作。龙港试点的重要内容之一是“要探索一套行政成本得到严控、公共服务显著改善的设市模式”,而要“降低行政成本”,就需要启动龙港行政体制联动改革,科学设置行政管理机构、科层结构和级别,严格控制行政编制、财政预算和其他各项行政成本指标。

朱康对说,龙港能否取得“国家新型城镇化综合试点”的预期目标,其关键和标志性成果都在于能否确立“设市”建制。如不能突破这一点,其他零敲碎打的改革“试点”对龙港未来的可持续发展来说都是意义不大的。

因为在朱康对看来,当前从龙港自身来看,“设市”的目的是突破行政体制对其发展的阻碍;但从区域长远发展来看,龙港“设市”应该下一盘更大的“棋”。

朱康对说,要尽可能在龙港改革试点后,为进一步推进龙港鳌江合并建市、调整鳌江流域行政区划创造便利条件。龙港设市的主要目标是加快推进鳌江流域的城市化进程。

据了解,目前两镇居民对合并建市的要求都很迫切,两镇居民来往向来密切,尤其在瓯南大桥修通后,事实上两镇早已经融为一体,合并建市可谓“万事俱备只欠东风”。但鉴于目前国家批复的是龙港设市试点,龙港鳌江合并建市的终极目标或者可采取“分步实施”的应对策略:先通过龙港试点实现建制上的突破,即在“龙港设市”;今后再谋求龙港与鳌江合并建市,并按照城市化规律和当地经济社会发展要求,对现在包括苍南县、平阳县在内的整个鳌江流域的行政区划科学合理地予以调整,给合并建设后的城市——鳌江流域的中心城市,整个温州市域的次中心城市——留有比较广阔的经济腹地。

朱康对说,鳌江流域的城市化是事关温州南翼发展的长远战略。龙港试点恰逢制定“十三五”规划的关键时期,很有必要预先在组织体制、行政体制上给以后的调整预留接口。

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